打造党群议事新平台　探索乡村治理新机制
——新时代沛县创新乡村治理的探索与启示

县委改革办　县委组织部

2015年以来，县委组织部针对村级党组织弱化、村民自治淡化的现象，在龙固镇韩庄社区、栖山镇胡楼村、沛城街道李集村等党建示范点试点建立村级“党群议事会”，探索构建“一核三体”乡村民主治理机制，着力增强基层党组织政治功能和服务功能，有效促进了基层党组织政治引领与村民自治的和谐统一，顺应了十九大提出的“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的新要求。《人民日报》《新华日报》等媒体分别给予了报道。

改革背景：公民权利意识增强、民主意识觉醒，农村社会矛盾发生变化，村级事务决策村民参与脱节，村级事务管理村民监督缺位，基层组织功能弱化，形成推动乡村治理改革的内外动力

随着经济社会快速发展，农村居民权利意识、民主意识日益觉醒，一方面促进了基层民主政治建设，另一方面在客观上成为农村一些社会矛盾背后不容忽视的重要推动力量，成为全面从严治党新常态下强化基层党组织政治和服务功能面临的一个新挑战。从全县农村治理的实际情况看，凡是班子涣散、管理混乱、发展落后的村，往往都存在村级事务决策不民主的情况，特别是事关百姓切身利益的事项缺乏有效监督。从近几年查处的部分农村党员干部违纪违法案件来看，多数都存在民主渠道不畅通、监督机制不完善等问题，导致“百姓不明白、干部不清白”。

针对这一现象，县委组织部把畅通民意、村民自治作为探索创新的起始点，坚持以党组织领导为核心，着力在自治、法治、德治结合上大胆探索，村级民主治理改革应运而生。治理主体方面，着眼党组织领导与村民自治相结合，在村“两委”之外建立村级党群议事会平台，议事会至少设立村民意见征集组、民主理财组、村级事务监督组三个小组，形成以村党组织为领导核心、党群议事会为议事主体、村民委员会为执行主体、村务监督委员会（村级事务监督组）为监督主体的“一核三体”村级民主治理体系。运行机制方面，通过党组织提议、村“两委”商议、议事会决议三个环节对村级重要事务进行民主决策，做到议题、方案、过程、结果“四公开”，构建形成“三议四公开”村级民主决策机制。“一核三体”和“三议四公开”村级民主治理机制，找到了党组织领导与村民自治的有机结合点，为农村改革发展稳定提供了坚强保障。

改革过程：试点探索，逐步推开，完善提升，全面推广，构建形成符合农村实际、具有地方特色的党组织领导与村民自治有机结合的乡村治理新模式

为确保改革取得成功，县委组织部坚持突出难点、聚焦重点，在改革推进上分三步走探索推进。

第一步，调研论证，试点先行。2015年，县委组织部组成专门班子，在深入全县农村调研的基础上，先后赴河南省邓州市考察学习“四议两公开”的做法，赴邳州市学习村级“四权”建设的做法，结合沛县实际形成初步方案。随后，选择龙固镇韩庄社区开展试点，先行先试村级民主治理改革工作。通过近半年的实践，初步形成“一核三体”的基本架构和“三议四公开”的运行机制。

第二步，扩大试点，逐步推开。2016年初，在认真总结龙固镇试点经验的基础上，县委将以党群议事会为平台的村级民主治理机制改革试点列入基层党建重点工作，作为重要内容纳入年度基层党建考核。2016年3月在龙固镇举行第一期村党组织书记论坛暨“党群议事会”专题培训班，全县各镇、街道39个党建示范点村党组织书记现场观摩学习龙固镇的做法，韩庄社区、中三社区分别作了经验介绍，会议要求各镇、街道在示范点进一步加强各项试点工作。之后，在龙固2个试点村的基础上，又增加栖山镇胡楼村、沛城街道李集村2个示范点村，组织全县22个党组织软弱涣散村党组织负责人和驻村第一书记进行现场观摩、座谈交流，在此基础上推动全县面上铺开。

第三步，完善提升，全面推广。2016年7月，下发《关于推广党群议事会制度、构建“一核三体”村级民主治理新机制的通知》，进一步明确“一核三体”的具体内容和目标任务，要求各镇、街道在试点的基础上，结合党建示范点创建和经济薄弱村转化，逐步建立和完善相应制度，进一步完善村级民主决策、民主管理、民主监督机制。2017年继续将“村级党群议事会”列入年度基层党建重点工作，作为党建示范点建设的一项重要内容，同时将完善“一核三体”村级民主治理机制作为“县委书记项目”，制定具体实施方案，予以重点推进，取得了明显成效，初步探索形成一条夯实农村基层基础、提升乡村治理水平的新路。

改革模式：在坚持村党组织领导的基础上，在村“两委”之外建立村级党群议事会平台，通过设立村民意见征集组保障和强化村民有序参与，通过设立村级事务监督组推动全程公开，实现党组织领导与村民自治的有机结合，决策、议定、执行、监督的和谐统一

坚持政治引领，强化村民参与。党群议事会成员由具有一定政策水平、办事公正、有群众威信，并且自愿无偿为群众服务的党员代表、村民代表、驻村单位代表等组成，成员总人数原则上不超过村民总数的3%。一般由村“两委”班子成员、驻村“两代表一委员”、党员代表、村民代表、驻村单位代表等构成，注重吸纳一定比例的年轻同志、女同志担任成员。党员代表由党员大会或各党小组推选产生，村民代表由村民大会或各村民小组推选产生，驻村单位代表由驻村单位党组织集体研究确定。议事会成员每届任期3年，可以连选连任，与村党组织同步换届。对不愿、不能或不宜担任议事会成员的，进行及时调整和补充。

坚持制度约束，强化民事民议。党群议事会领导机构为理事会，设会长1名，副会长1-2名。下设不同类型的工作小组，工作小组的设置不与村“两委”办事机构重叠，承担党群议事会相关职责。党群议事会理事会人选由村党组织提名，经党群议事会讨论后确定。凡是涉及村集体资产、资源、资金的支配使用、全村发展和多数村民利益的重大事项，都要在村民意见征集组征求村民意见的基础上，严格经过党组织提议、“两委”商议、议事会决议三个环节，由党群议事会进行民主商定。议事会所议事项必须符合村集体和大多数村民的利益，提出的意见和建议必须有利于党的方针政策、国家法律、法规和上级党委、政府的决定决议的贯彻执行，有利于农村经济发展，有利于精神文明建设，有利于社会和谐稳定。

坚持全程公开，强化村民监督。党群议事会原则上每月召开一次，遇特殊情况可以随时召开。每次所议事项必须提前3—5天向全体村民公开。召开党群议事会，实际到会成员人数必须超过应到人数的4/5方能进行，所议事项必须经过到会人员2/3以上同意，方能形成决议。在决议形成后，议事会民主监督组负责对决议事项执行情况全程参与、全程跟踪、全程监督，确保党员群众关心的热点、难点问题得到解决。每次党群议事会，首先对上次决议事项落实情况进行通报，保证每一项议定事项均得到落实。议事会每次所议议题、每个议题的方案、每个事项的执行过程和结果，都在村务公开栏向全体村民公开，接受监督，并将党群议事会、村“两委”会会议记录、群众意见建议、落实反馈情况等材料整理归档，以备查验。镇党委将党群议事会议事情况纳入村级目标考核的重要内容，考评结果与村干部报酬、养老保险等待遇挂钩，与村干部任期目标考核挂钩，与创先争优表彰挂钩。

坚持“四位一体”，强化示范带动。在龙固镇试点的基础上，结合党建示范点建设，选择栖山镇胡楼村、沛城街道李集村等工作基础较好的村，在全县全面推行党群议事会制度，规范议事程序，探索党员群众参与村级事务管理和监督的新形式。通过完善村级民主决策、民主管理、民主监督机制，逐步建立形成以村党组织为领导核心，党群议事会为议事主体、村民委员会为执行主体、村务监督委员会（小组）为监督主体的“一核三体”村级民主治理体系，切实通过让群众参与到村级事务管理中去，实现了村级决策权、议定权、执行权、监督权的和谐统一。

改革成效：党群议事会新平台顺应了十九大提出的乡村振兴战略“治理有效”的新要求，找到了村级自治、法治、德治的结合点，成为基层党员群众参政议政的“议事厅”、规范村干部行为的“监督台”、密切党群干群关系的“和谐桥”，农村的治理基础不断夯实、治理水平不断提升

党群议事会在全县推广以来，“一核三体”和“三议四公开”机制有力地促进了村级事务的民主科学决策，丰富了党员干部的工作方法，发挥了基层党组织和广大党员在促进发展、维护稳定、服务群众中的领导核心作用和模范带头作用。

第一，村级决策更加贴近民意，增强了党组织的凝聚力。目前，全县356个条件成熟的村全部建立党群议事会，每年召开党群议事会议3000次以上，成员参与率普遍达90%以上，且运作越规范越扎实的村子，干群关系更密切，发展更有活力。党群议事会制度畅通了群众诉求渠道，政策制定接地气，大大增强了农村党组织的凝聚力和战斗力。老百姓说，党群议事会成了党员、群众参政议政的“议事厅”。比如：龙固镇韩庄社区在全县率先试点推行党群议事会制度，社区过去主要依靠煤矿，围绕煤炭发展上下游产业，村集体经济不断发展壮大。但随着煤炭行业整体进入过剩状态，社区发展受到较大影响，集体经济面临转型发展压力。社区党群议事会民意征集组及时收集群众的意见及建议，经村支部研究提出从三个方面解决社区转型发展的难题：一是推进社区所属经济实体股份制改革，放开社区居民资本进入渠道，促进社区经济实体转型发展；二是实施社区固定资产改造，盘活优质资产，增加社区集体收入；三是在留足村集体运转资金的基础上，根据国家产业政策，开发新的投资项目，开辟新的收入渠道。在进一步听取各方面意见之后，党群议事会按照“三议四公开”流程着力推动相关建议的实施。方案实施以来，社区年收入增加近百万元。

第二，村级事务更加公开透明，提升了农村干部的形象。村级党组织领导下的“一核三体”和“三议四公开”民主治理机制，充分保证了村民的提议权、参与权、知情权和监督权，特别是“三议四公开”程序设计符合农村实际，符合百姓愿望，有效保证了村干部权力运行的阳光化，真正实现了“百姓明白、干部清白”，促进和保证了干部想干事、会干事、干好事、不出事。农村干部说，党群议事会成了规范村干部行为的“监督台”。党群议事会在全县推行以来，村级干部违纪数量同比明显下降，农村信访量也明显下降。如龙固中三社区与韩庄村集体经济发展渠道相似，在听取居民意见过程中，有群众提出选择服务村民较为方便的地方新建村部，将临街的老村部整体出租作为增加集体收入的重要渠道。这一意见得到多数村民的支持，并在党群议事会上顺利通过。因老村部部分设施以较低价格签订了长期租赁协议，解除原有不合理协议触动了个别人的利益，由此在网络上散布负面言论，对村里的决策说三道四。由于党群议事会全体成员都参与了事项的决策，大家不但没有受其蛊惑，而且还群起而攻之，避免了群众因对村里决策不了解而对村干部产生无端的猜疑，有效维护了村班子的形象和村集体的利益。

第三，党群干群关系更加紧密，促进了农村社会和谐稳定。党群议事会的作用不仅体现在经济转型、增加集体收入上，更体现在民生建设和矛盾化解上，村民医疗、文化建设、塌陷地治理、弱势人员救助等方面的问题迎刃而解，促进了村民共享集体经济发展成果，较好地维护了农村社会的和谐稳定。“三议四公开”机制把村级重大事务和涉及群众切身利益的事情交由群众通过规范的程序自己议、自己定，让群众干自己想干的事、愿意干的事，既保证了党的方针政策在农村的贯彻落实，保护了群众的合法权益，又改善了党群干群关系。乡镇干部说，党群议事会成了密切党群干群关系的“和谐桥”。2017年，全县通过村党群议事会共向村“两委”提出有价值的意见和建议900多条，内容涉及农村低保对象确定、空心村治理、敬老院幼儿园建设、村村通公路等，为群众兴办各类实事1600多件，化解各类矛盾纠纷900余起。

经验启示：创新乡村社会治理，必须在坚持党组织领导的基础上，探索构建党政主导、农民主体、社会协同，自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，形成规范有序、充满活力的乡村治理机制，全面提高农村基层治理水平

“三议四公开”工作法是党组织领导下的村级民主自治机制的创造性实践。“一核三体”架构，“三议四公开”机制，不简单是一种工作方法的改变，它是通过制度性安排，用提议权实现党管农村，用商议权体现法治，用决议权体现自治，以监督权促进德治，充分体现了党组织领导下的自治、法治、德治有机统一，是我国农村基层民主的一种有效实现形式。其核心是把支部要办的事，变成群众想办的事；把群众想办的事，变成支部要办的事，充分体现了“重大决策从群众中来到群众中去”群众路线理念。

这一创新把党的领导机制、“两委”协调机制、党内基层民主机制和农村村民自治机制有机融合在一起，坚持了党的领导核心作用，尊重了党员民主权利和村民自治权利，以严格的程序保证了民主决策和公开监督，有利于调动农村党员和农民群众的积极性，有利于保证党的路线方针政策在农村的贯彻落实，有利于改善党群干群关系、推动农村各项事业发展。

创新村级社会治理，必须以基层党组织为核心。农村基层党组织是党在农村全部工作的基础，是党联系广大农民群众的桥梁和纽带。要抓好村级社会治理创新，核心在党组织，关键在干部，重点是班子。实践证明，只有把那些想办事、肯办事、敢办事、会办事的人选进村领导班子，让想干事的有机会、肯干事的有舞台、干成事的受重用，才能为村级社会治理创新工作提供强有力的组织保障。

创新村级社会治理，必须以关键载体为抓手。抓好新时代村级社会治理是一项复杂的系统工程，内涵十分丰富，要求十分严格，选准有效载体非常关键。实践证明，只有通过一个系统性、综合性很强的载体，把农村工作的各项任务有机融合起来，才能互相协调，互相促进；才能把经济、政治、文化、社会资源有效整合起来，发挥集聚效应；才能克服部署农村工作时“上面千条线，下面一根针”的管理体制弊端，形成抓工作的强大合力。

创新村级社会治理，必须以农民群众为主体。农民群众是我们的力量源泉，是村级社会治理的主体。加强和创新社会治理，必须要亲近群众、尊重群众、服务群众、敬畏群众，由群众当主人。实践证明，只有充分发挥人民群众的主体作用，才能有效地调动他们的积极性和创造性，才能形成推动社会治理的强大合力，实现从单纯管理向寓管理于服务转变、从主要依靠党委政府向开放共治转变，最大限度地把人民群众的智慧、力量凝聚、引导到“强富美高”新沛县建设上来。

创新村级社会治理，必须以群众满意为根本。天大地大，群众满意最大。实践证明，在推进“一核三体”村级社会治理模式创新过程中，只有坚持以人民为中心的发展思想，从那些群众看得见、摸得着、感受得到的事情入手，用实实在在的工作成效让老百姓有更多获得感和更高满意度，才能更好地推进基层改革创新，更好地实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，更好地赢得群众认可。

乡村善治：构建自治法治德治相结合的

乡村治理体系

中央农村工作会议提出“必须创新乡村治理体系，走乡村善治之路”，并将其作为中国特色社会主义乡村振兴道路的七个具体路径之一。“善治”这一概念古已有之，意为良好的治理，但“走乡村善治之路”在中央会议中提出，还是首次。

为何要提出乡村善治？因为，在当前乡村治理的实践中，还存在一些亟待解决的难点和问题：乡村治理的顶层设计不完善，缺乏治理的针对性和有效性；乡村治理的体制机制不完善，各治理主体间的利益冲突加剧，群众参与不足；农村“空心化”“三留守”问题以及环境污染问题日益突出；一些乡村债务沉重，公共产品供给不足，社会保障水平不高，导致城乡差距较大；有些宗族势力对乡村治理形成干扰，影响了乡村的和谐稳定。

乡村善治的目标是构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。这是一种符合中国国情特点的，更加完善有效、多元共治的新型乡村治理体系。自治是乡村治理体系的基础，我国实行村民自治制度，村民是乡村治理的重要主体，乡村自治做好了，就能充分激发广大农民的积极性；法治是乡村治理体系的保障，乡村治理必须实现法治化，自治只有在法律的框架下进行，才能有法可依，有条不紊；德治则是乡村治理的支撑，有利于提升自治与法治的效能，提高乡村治理的水平和质量。自治、法治、德治有机结合，相互衔接和补充，最终实现农村治理体系和治理能力现代化。在此过程中，要把党的领导放在建立健全现代乡村社会治理体制首位。

（经济日报-中国经济网记者乔金亮）

“三治”融合靠制度设计

浙江省桐乡市越丰村

2013年6月以来，越丰村坚持党建引领，以“自治、法治、德治”为理念，成立道德评判团、法律服务团、百事服务团三个平台，发展百姓议事会、乡贤参事会两个载体，探索形成“大事一起干，好坏大家判，事事有人管”的良好社会治理格局。

一是健全乡村治理体系，激发村民“自治”活力。成立百姓议事会，由群众威望高、综合素质好、法律意识强的9名村民作为固定成员，和利益相关的非固定人员组成，利用大家“身为百姓、身在百姓”中这一优势，帮助村两委更全面更深入地了解社情民意。百姓议事会属于“五议两公开”的过渡环节，涉及到村民集体利益的重大事项，经过百姓议事会充分讨论，再提交村民大会表决，既能充分吸收各方面意见、提高议案的表决通过率，又能把政府层面上的命令通过议事会的转化，成为老百姓的自觉行动，把自上而下的内容变成自下而上的统一。这样既充分激活了老百姓参与村级事务的热情，又让老百姓拥有了充分的话语权。此外，秉着“以百姓服务百姓”的理念组建了百事服务团，整合“网格化管理、组团式服务”队伍以及平安志愿者、民间调解员、具有各类技能者等各方力量，制作便民联系卡，解决事关百姓生活的所急所需，现在百事服务团成为我们村一张群众自我服务的“金名片”。

二是增强组织导向功能，提升村民“法治”意识。为深入推进“法治”建设，街道党委政府成立“法治”领导小组，在村一级建立法律服务团，由专业律师、检察院、司法所和派出所工作人员等5人组成，每个月固定15号下村为老百姓提供专业法律咨询、代写简易法律文书等法律服务。同时，依托法律服务团，我们还开展形式多样的法治宣传与送法服务，倡导全民学法守法用法，经过这几年的不断努力，老百姓的法治意识得到了明显提升。

三是弘扬传统文化精粹，培育村民“德治”素养。建立由村党总支书记担任协调人，包括小组长代表、党员代表、村民代表、道德模范代表等11人组成的道德评判团，参与涉及村民的重大事项的监督和评议，参与化解各类矛盾纠纷。在道德评判团的建议下，一些老百姓乐于参与的文化活动得到了推进，包括村里的文化礼堂、道德讲堂、文化茶馆、文化示范户、村级广场排舞、太极拳等各种形式的活动，发扬了社会新风尚。村道德评判团主导推进“垃圾分类”工作，引导全村上下广泛参与，有效地推动村民自发自觉地提升文明素养。此外，建立由老干部、复退军人、企业家、教育科研人员等组成的乡贤参事会，对村里发展项目的规划，重大活动的开展提出有针对性、建设性的意见建议，充分发挥乡贤教化村民、反哺桑梓、温暖故土的作用。近5年来，大到征地拆迁、五水共治、三改一拆等村里的中心工作，小到鸡毛蒜皮的争吵纠纷，“两会三团”的成员都挺身参与其中，不曾有过丝毫懈怠。